刘红卫：学习《国办发〔2025〕11号》文件的体会与建议（上）——加快提升中药质量、促进中医药产业高质量发展

       国务院办公厅于2025年3月15日印发的《关于提升中药质量促进中医药产业高质量发展的意见》（国办发〔2025〕11号），是新时代推动中医药产业高质量发展的纲领性文件。通过认真深入学习，文件的核心要义和实施路径有了更深刻的认识。

图1、今年1月4日在北京2025年中药饮片质控学术会上分享《全国各省中药材种植现状》

       让我们首先来认真学习一下《国办发〔2025〕11号》文件原文：

       国务院办公厅关于提升中药质量促进中医药产业高质量发展的意见

       国办发〔2025〕11号

       各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

       为加快提升中药质量、促进中医药产业高质量发展，经国务院同意，现提出以下意见：

一、《国办发〔2025〕11号》文件

       （一）总体要求

       以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，以提升中药质量为基础，以科技创新为支撑，以体制机制改革为保障，实现常用中药材规范种植和稳定供给，加快构建现代化产业体系，形成传承创新并重、布局结构合理、装备制造先进、质量安全可靠、竞争能力强的中医药产业高质量发展格局，更好增进人民健康福祉和服务中国式现代化。

       （二）加强中药资源保护利用

       1、加大中药资源保护力度。编制中药资源保护和发展规划。研究修订《野生药材资源保护管理条例》，完善分级保护制度。加强药用野生动植物物种就地和迁地保护。

       2、规范珍稀中药资源开发利用。严格依照法律法规保护野生动植物。建立珍稀中药资源调查机制。开展关键技术攻关，突破一批珍稀中药资源的繁育、仿生、替代技术。编制资源受限类矿物药合理使用清单。

       3、推进中药资源统计监测。加强中药资源数据库建设，促进数据共享。完善中药材生产相关统计，开展常用中药材种植养殖、流通等信息统计。加强中医药、农业农村、林草、工业和信息化等部门数据互通共享，强化信息分析、应用和预警。

       （三）提升中药材产业发展水平

       4、发展中药材现代种业。研究制定中药材种子管理办法。加强中药材种质资源保护和利用，鼓励开展中药材育种攻关，完善中药材种业基地布局，结合实施现代种业提升工程等，建设高质量良种繁育基地，推广应用优质种子种苗。

       5、推进中药材生态种植养殖。持续推行《中药材生产质量管理规范》，推动常用中药材规范化种植，推行订单生产、定制药园等模式。因地制宜发展林草中药材，依托符合条件的林场发展生态种植、野生抚育、仿野生栽培，健全中药材生态产品价值实现机制、拓宽实现路径。推进用于药用作物的农药登记，推行病虫害绿色防控和安全用药。加强中药材种植技术集成创新，鼓励研发推广适用于中药材生产的农机装备。鼓励中药材种植养殖基地获得国际通行的质量管理体系认证。

       6、加强中药材流通和储备体系建设。指导建设一批产地加工基地，推广建设产地仓，有效缩减产区向生产、流通企业以及大型终端用户供应的中间环节。加强中药材市场管理，明确责任主体，规范中药材流通秩序，开展“丰储欠补”稳定市场供应。支持第三方检测平台建设，加大对线上线下销售中药材的质量监管力度，坚决查处掺杂掺假、以假充真等违规违法行为。完善中药材价格监管机制，严厉打击哄抬价格等违法行为。提升中药材储备和供应保障能力，指导企业在大宗中药材产地建设一批储备库。

图2、今年2月20日在安国中药材产业发展信息交流会上分享《中药材产地加工现状》

二、学习《国办发〔2025〕11号》文件的体会与建议 

       《国务院办公厅关于提升中药质量促进中医药产业高质量发展的意见》（国发办〔2025〕11号）文件的发布，为中医药产业的发展指明了方向，提出具体可行的落地建议，旨在为行业高质量发展提供参考路径。作为中药材行业的资深从业者，我深感振奋，通过对文件深入学习与思考，以下是我的一些体会与建议。

       （一）文件出台背景与重要意义

       该《意见》是在中医药振兴发展进入关键阶段出台的重要政策文件，旨在系统解决中药质量不稳定、产业集约化程度低、创新能力不足等突出问题。其核心在于“构建全产业链质量管控体系”，推动中医药产业向标准化、数字化、绿色化、国际化方向转型升级。文件从8个方面提出21项重点内容，构建了提升中药质量、促进产业高质量发展的政策体系，体现了国家对中医药事业的高度重视和战略谋划。这一总体要求既符合国家战略需求，也切中当前中药材行业发展痛点。

       从行业实践看，当前中药材产业面临的主要矛盾体现在：上游资源保护不足导致道地性弱化，中游生产加工标准化程度低造成质量不稳定，下游追溯体系不完善影响国际竞争力。文件提出的"全链条协同发力"思路，正是破解这些难题的关键。通过建立全程追溯机制，将从根本上改变传统中药材种植生产加工流通模式，保障人民群众用药安全有效。

       （二）对总体要求的理解与实施路径

       1、对总体要求的理解

       文件总体要求为中医药产业发展提供了坚实的理论基础和政策引领。以提升中药质量为基础，这一点抓住了中医药产业的核心。中药质量直接关系到临床疗效和患者安全，只有确保中药质量，才能让中医药在维护人民健康中发挥更大作用。

       以科技创新为支撑，是推动中医药产业现代化、国际化的关键。将大数据、人工智能、基因技术等技术应用于中药材的种植、炮制、鉴定、研发等环节，能够提高生产效率、提升产品质量、拓展研究领域。例如，利用大数据分析可以优化全国的中药材种植布局，根据不同地区的气候、土壤等条件，选择最适宜的地域和品种进行种植；借助人工智能技术可以实现中药材质量的快速检测和真伪鉴别，提高监管效率。

       实现常用中药材规范种植和稳定供给，是保障中医药产业可持续发展的基础。加快构建现代化产业体系，形成传承创新并重、布局结构合理、装备制造先进、质量安全可靠、竞争能力强的中医药产业高质量发展格局，是中医药产业发展的目标。这需要全行业共同努力，从产业链的各个环节入手，加强科技创新、提升管理水平、培育品牌企业，推动中医药产业向高端化、智能化、绿色化方向发展。

       更好增进人民健康福祉和服务中国式现代化，明确了中医药产业的使命和责任。中医药作为我国独特的卫生资源、潜力巨大的经济资源、具有原创优势的科技资源、优秀的文化资源和重要的生态资源，在促进人民健康、推动经济发展、传承文化等方面都具有重要作用。

       2、落地实施建议

       1. 制定省级配套实施方案：各省应参照文件要求，结合区域特色制定3年行动方案。如云南省已出台《中药材产业高质量发展三年行动工作方案(2025-2027)》，明确到2027年全产业链产值达2000亿元以上的目标，并细化了十大重点工程。这种量化目标与路径规划值得各地借鉴。

       2. 建立跨部门协调机制：建议由省级中医药管理局牵头，联合农业农村、工信、市场监管等部门成立工作专班，统筹解决政策衔接问题。甘肃省建立的"中医药工作联席会议制度"有效促进了部门协同，值得推广。

图3、今年3月8日在天津第一届丹参新质生产力产业论坛上分享《丹参种植的高产栽培》

       3. 强化企业主体责任：通过政策引导龙头企业建立从种子种苗到终端产品的全程质量控制体系。广西仙草堂制药公司拥有4.5万亩青蒿种植基地，其产品占全球青蒿素市场的1/3，正是通过"企业+基地"模式实现了质量可控。

       4. 数字化赋能产业监管：加快建设省级中药材全产业链数字平台，集成种植、加工、流通等环节数据。工业和信息化部计划支持建成20个以上数智中药生产线或智能工厂，这应成为各地重点投入领域。

       （三）加强中药资源保护利用的体会与建议

       1、加大中药资源保护力度

       编制中药资源保护和发展规划十分必要，这需要充分调研我国中药资源的现状，包括种类、分布、储量等，结合市场需求和产业发展趋势，制定科学合理的保护和发展策略。例如，对于一些珍稀濒危中药材，应明确其保护区域和保护措施，加大资金投入，加强监测和管理。

       研究修订《野生药材资源保护管理条例》，完善分级保护制度，能够更加精准地对野生药材进行保护。根据药材的珍稀程度、濒危状况、药用价值等因素，划分不同的保护级别，制定相应的保护措施和管理办法。同时，加强对药用野生动植物物种就地和迁地保护，建立自然保护区、种质资源库等保护设施，确保野生药材资源的可持续利用。

       2、规范珍稀中药资源开发利用

       严格依照法律法规保护野生动植物是底线。建立珍稀中药资源调查机制，定期对珍稀中药资源进行调查和评估，掌握其动态变化情况，为合理开发利用提供科学依据。开展关键技术攻关，突破一批珍稀中药资源的繁育、仿生、替代技术，是解决珍稀中药资源短缺问题的重要途径。例如，通过人工繁育技术，增加珍稀中药材的产量；研发仿生种植技术，模拟野生环境进行种植，提高药材品质；寻找替代品，缓解对珍稀药材的依赖。

       3、推进中药资源统计监测

       加强中药资源数据库建设，促进数据共享，是实现中药资源科学管理的重要手段。建立涵盖中药资源种类、分布、储量、市场供需等信息的数据库，实现数据的实时更新和共享，为政府决策、企业生产、科研创新等提供数据支持。（刘红卫：珍稀、濒危与重点中药材国家应该统筹管理）。

       完善中药材生产相关统计，开展常用中药材种植养殖、交通等信息统计，加强中医药、农业农村、林草、工业和信息化等部门数据互通共享，能够全面掌握中药材产业的发展情况，及时发现问题并采取措施加以解决。例如，通过统计分析种植面积、产量、价格等数据，引导种植户合理调整种植结构，避免市场波动带来的损失。

       （四）提升中药材产业发展水平的体会与建议

       1、鼓励开展中药材育种攻关，培育优良品种，是提高中药材品质和产量的关键。加大对中药材育种科研的投入，支持科研机构和企业联合育种，利用现代生物技术，如基因编辑、分子标记辅助育种等，培育出高产、优质、抗病虫害的中药材新品种。（刘红卫：中医药振兴发展 药材道地种苗必须优选）。

建立健全中药材种子种苗繁育体系，加强种子种苗质量监管，确保种子种苗的质量和纯度。建设一批标准化的种子种苗繁育基地，提供优质的种子种苗供应，推动中药材种植的标准化和规范化。

       2、持续推行《中药材生产质量管理规范》

       推广中药材规范化种植，严格按照GAP的要求进行生产，能够确保中药材的质量稳定可控。加强对种植户的培训和指导，提高他们的质量意识和种植技术水平。例如，规范种植过程中的施肥、用药、灌溉等环节，避免农药残留和重金属超标等问题。

       推行订单生产，鼓励中药材种植养殖基地获得国际通行的质量管理体系认证，能够增强中药材的市场竞争力。通过订单生产，实现产销对接，降低市场风险；获得国际认证，能够打破贸易壁垒，拓展国际市场。

图4、今年3月15日在浙江湖州第十届西鼎第2届药二代论坛上分享发言

       3、对中药材流通体系建设的深刻认识

       A 中药材物流基地功能定位更加明确

       文件提出"指导建设一批产地加工基地，推广建设产地仓"，这与中药材物流基地"集初加工、包装、仓储养护、检验检测、追溯管理、电子商务、现代物流配送于一体"的功能定位高度契合。作为首届全国中药材物流专家委员会副主任和首届中国中药协会中药追溯专业委员会副理事长，深刻认识到，物流基地作为新型责任主体，包含了“仓储管理与专业养护、质量检验与流通追溯、初加工与包装服务、销售与融资服务”四大基本服务功能，通过统一质检、包装、追溯和科学养护，中药材物流基地可直接向中药饮片与中药生产企业以及大型终端用户供应道地药材，大幅缩减了中间环节，有效提升了流通效率，保障了药材质量，防止假冒伪劣药材流入市场，规范了流通秩序。笔者就此话题见（刘红卫：中药材物流现代化怎么做）（刘红卫：现代化的中药材物流体系正在形成）等。

       B 战略储备与市场调节机制创新

       文件提出的"'丰储欠补'稳定市场供应"理念和建设大宗药材产地储备库的要求，和我多年的建议完全吻合。2020年初，武汉冠状肺炎疫情爆发，中药材供应吃紧，1月29日笔者在《中国现代中药》发表了“【大疫当前，中药材供应将迎来大考】部分药材漫天要价，急需国家储备进行调控”的文章，建议国家尽快建立疫情品种中药材的国家战略储备。 赛柏蓝特约撰稿《中药材应纳入国家战略储备》。 跑合网、天地网（刘红卫：国家应尽快实施中药材战略储备）（刘红卫：建议中药材战略储备抓紧推进）（刘红卫：中药材价格下跌持续 推进战略储备正当时）（刘红卫：中药材战略储备 谁主导 谁储备）（刘红卫：中药材战略储备 怎么储 储那里）（刘红卫：中药材战略储备的有偿调用与安全保值）（刘红卫：中药材战略储备 落地建议）的系列文章。

       今天我再次建议中药材应纳入国家战略储备，并赋予中药材物流基地更重要的社会责任，推动建设的道地中药材流通质保仓，单品种仓储量占产区产量30%以上，并实现质检率、追溯赋码上线率、绿色养护率三个100%，这样既能保障战略储备，又能防止囤积居奇，还能维护市场稳定。

图5、今年4月12日在山西陵川第2届连翘产业大会上分享发言

       4、全产业链追溯体系建设势在必行

       文件多次强调要"健全全产业链追溯体系"，这与当前中药材流通追溯体系不完善、信息孤岛问题突出的现状直接相关。建立基于区块链等技术的统一追溯平台，实现从种植到消费的全过程信息可追溯，是提升中药质量控制水平的关键举措。笔者就此话题，连续写了多篇文章，详见（刘红卫：落地思考（五）中药材追溯管理必须统一）（刘红卫：中药材溯源国家应该统一编码标准(上)（刘红卫：中药材溯源国家应该统一编码标准(下)）等。

       总之，《国发办（2025）11号》文件为中药材产业高质量发展绘制了清晰蓝图。我们既要看到政策红利带来的机遇，也要清醒认识资源约束、质量管控、国际竞争等挑战。建议各地结合实际，选择2-3个重点突破方向，形成可复制推广的经验模式。通过5年左右努力，基本实现中药材产业从规模扩张向质量效益转变，从分散经营向集约发展转变，从传统生产向数智化转型。同时，希望政府部门能够进一步加大对中药材行业的支持力度，完善政策法规，加强监管，营造良好的发展环境，推动中药材行业持续健康发展。

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刘红卫  
2025年4月25日

来源：跑合网